Lagasetning um Bakkalínurnar – hvað er varhugavert?

eftir Pétur Marteinn Urbancic Tómasson

Almennt um málið

Málið (eða málin) snýst um fjögur framkvæmdaleyfi, gefin út af sveitarstjórnum Þingeyjasveitar og Skútustaðahrepps til Landsnets, sem heimila lagningu raflína frá Kröfluvirkjun að Bakka við Húsavík. Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, héldu því fram að framkvæmdir myndu hafa óafturkræf áhrif á Þeistareykjahraun, sem nýtur sérstakrar verndar náttúruverndarlaga. Landvernd kærði því útgáfu framkvæmdaleyfanna til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem þess var krafist að leyfin yrðu felld úr gildi og að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Úrskurðarnefndin kvað upp bráðabirgðaúrskurði (sjá hér, hér og hér) þar sem framkvæmdir voru stöðvaðar á meðan málin voru til meðferðar hjá nefndinni, þ.e. þar til endanlegur úrskurður lægi fyrir. Í einum úrskurði var stöðvun framkvæmda hafnað.

Í kjölfar úrskurðanna boðaði Ragnheiður Elín Árnadóttir, iðnaðar- og viðskiptaráðherra, að ríkisstjórnin ætlaði að leggja fram frumvarp sem miðaði að því að framkvæmdir gætu haldið áfram. Ríkisstjórnin bakkaði að lokum með frumvarpið, en mikil átök voru um það á þingi. Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, fyrrverandi forsætisráðherra, skrifaði þó grein í Morgunblaðið mánudaginn sl., 24. október, þar sem hann hvatti ríkisstjórnina til að setja bráðabirgðalög fyrir kosningar til að tryggja að framkvæmdir gætu haldið áfram. Það bendir þó ekkert til þess að það verði orðið við þeirri ósk.

 

Hvað er lagalega varhugavert við frumvarpið?

Málið er þó ekki alveg svo einfalt að það sé einfaldlega hægt að setja lög sem heimila framkvæmdir við línurnar algjörlega án afleiðinga. Mögulegar afleiðingar gætu verið brot gegn alþjóðasáttmálum og alþjóðasamningum og jafnvel stjórnarskrá.

 

Brot gegn Árósasamningnum og EES-samningnum

Náttúruverndarsamtök á Íslandi hafa almennt ekki getað höfðað mál fyrir dómstólum til að fá ákvörðunum sem varða náttúruna hnekkt. Þetta er því dómstólar gera kröfu um að aðili dómsmáls hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Reyndar geta náttúruverndarsamtök fengið aðild að dómstólum ef þau hafa verið aðilar að undangenginni stjórnsýslukæru, þá til að fá þeim úrskurði hnekkt.

Íslenska ríkið hefur hins vegar fullgilt Árósasamninginn. Í honum er regla sem kveður á um að náttúruverndarsamtök eigi að geta fengið úrlausn um mál hjá dómstólum eða úrskurðarnefndum. Til að verða við þessari kröfu var sett regla í lög um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sem veitir umhverfisverndarsamtökum aðild að málum hjá nefndinni. Það var á grundvelli þessarar greinar sem Landvernd kærði framkvæmdaleyfin. Hefði frumvarp Ragnheiðar Elínar orðið að lögum hefðu sveitarstjórnirnar getað fellt framkvæmdaleyfin úr gildi þar sem lögin hefðu heimilað framkvæmdirnar. Þetta hefði þýtt að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefði þurft að vísa kærunum frá, þar sem það væru engin framkvæmdaleyfi til að kæra. Ekki er hægt að kæra lög til nefndarinnar. Þar sem náttúruverndarsamtök komast ekki inn hjá dómstólum og gætu ekki haldið áfram með málið hjá úrskurðarnefndinni er niðurstaðan því að engin leið væri fyrir Landvernd að fá úrskurðað um réttmæti framkvæmdanna, sem er nokkuð skýrt brot á Árósasamningnum. Afleiðingar þess að brjóta gegn samningnum eru þó ekki alvarlegar. Líklegast myndi ríkisstjórnin bara fá harðort bréf sem auðvelt væri að sópa undir teppið.

Öllu alvarlegra er brot gegn EES-samningnum. Regla Árósasamningsins um aðgang náttúruverndarsamtaka að dómstólum eða úrskurðarnefndum var tekin upp í EES-samninginn. Með því að brjóta þessa tilteknu reglu væri því líka verið að brjóta gegn EES-samningnum. Það myndi þýða að ESA, eftirlitsstofnun EFTA, myndi fara í samningsbrotamál við Ísland. Ísland hefur aldrei áður brotið samninginn og það væri vafalaust slæmt fyrir samvinnu ríkjanna ef það myndi gerast.

 

Brot gegn stjórnarskrá?

Mögulega gæti verið um brot gegn stjórnarskrá að ræða. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um þrískiptingu ríkisvaldsins. Alþingi setur almenn lög sem framkvæmdavaldið framfylgir síðan í einstökum tilvikum. Alþingi hefur hér sett almenn lög um skilyrði þess að framkvæmdaleyfi séu gefin út, náttúruverndarlög og önnur lög sem sveitarstjórnir, sem eru hluti framkvæmdavaldsins, eiga að meta. Það væri hægt að líta svo á að með því að setja lög sem taka valdið til að framfylgja almennum lögum í einstaka tilvikum af sveitarstjórnum væri Alþingi að fara inn á valdsvið framkvæmdavaldsins. Þetta er þó öllu hæpnara en brotin gegn Árósasamningnum og EES-samningnum. Þó ætti að fara sérstaklega varlega við að taka framkvæmdavald af sveitarfélögum þar sem sérstaklega er kveðið á um það í 78. gr. stjórnarskrárinnar að sveitarfélög skuli ráða málefnum sínum sjálf. Í þessu tilviki segist Ragnheiður Elín reyndar hafa lagt frumvarpið fram að beiðni viðkomandi sveitarfélaga og erfitt er að sjá hver gæti farið með málið fyrir dóm til að láta reyna á þessi atriði ef ekki sveitarfélögin. Hvort sem um brot gegn 2. eða 78. gr. stjórnarskrárinnar er að ræða eða ekki er a.m.k. um nýja löggjafarstefnu að ræða, þar sem Alþingi metur hverju sinni hvort það vill fylgja þeim almennu lögum sem það hefur sett eða ekki.[1] Sú þróun er í besta falli varhugaverð.

 

Brot gegn mannréttindasáttmála Evrópu?

Þá gæti mögulega verið um brot gegn mannréttindasáttmála Evrópu að ræða. Í 6. gr. sáttmálans er kveðið á réttinn til réttlátrar málsmeðferðar. 70. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um sama rétt og er byggð á 6. gr. MSE. Í greinunum segir að allir eigi rétt á að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum. Mögulega gætu náttúruverndarsamtökin farið í mál við íslenska ríkið, fyrir dómstólum hér heima eða hjá mannréttindadómstóli Evrópu og kvartað yfir málsmeðferðinni. Landvernd hefur verið veittur almennur réttur til að fá skorið úr sínum málum hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sá réttur er augljóslega til lítils ef Alþingi getur sett lög sem takmarka þann rétt hvenær sem þinginu hentar. Það er þó erfitt að segja til um hvernig slíkt mál myndi fara.

 

Lokaorð

Nokkuð ljóst er að hefði frumvarpið orðið að lögum hefði það brotið gegn Árósasamningnum og EES-samningnum og mögulega gegn stjórnarskránni og MSE. Landvernd kærði fyrirhuguð lög til ESA, eftirlitsstofnunar EFTA, og var að skoða hvort þau ættu að senda kæru til Mannréttindadómstólsins og eftirlitsnefndar Árósasamningsins. Það er í raun ekki mikið meira sem getur farið úrskeiðis, lagalega séð.

Hvað línurnar sjálfar varðar liggur endanlegur úrskurður nú fyrir í tveimur málanna, en í öðrum úrskurðinum var framkvæmdaleyfi útgefið af Skútustaðahreppi fellt úr gildi en ekki í hinum. Skútustaðahreppur skoðar nú hvenær og hvort nýtt leyfi verði gefið út. Við verðum að bíða og sjá hvernig hin málin fara og hver viðbrögð sveitarstjórnanna og (nýrrar?) ríkisstjórnar verða.

[1] Slík löggjafarstefna hefur reyndar viðgengist lengi þegar einstaka manneskjum er veittur ríkisborgararéttur með lögum og einnig þegar lög eru sett á ákveðin verkföll. Það á sér þó aðrar skýringar sem ekki verður farið út í hér.

Pétur Marteinn Urbancic Tómasson

Pistlahöfundur

Pétur Marteinn er laganemi við Háskóla Íslands og hefur starfað á Fasteignasölunni Borg og Lögmannsstofu Ingimars Ingimarssonar. Helstu áhugamál Péturs eru borðtennis og bókmenntir. Skrif hans í Rómi beinast einna helst að lögfræðilegum álitaefnum í samfélagsumræðunni og ljóðlist.