Er þjóðareign besta fyrirkomulagið?

eftir Ásgeir Friðrik Heimisson

Ísland er ríkt af náttúruauðlindum og eru þær okkur efnahagslega mikilvægar. Hugmyndir er varða náttúruauðlindaákvæði í stjórnarskrá eru því ekki nýjar af nálinni enda er nýting auðlinda og stjórn þeirra okkur Íslendingum mikilvæg. Flestir útflutningsatvinnuvegir Íslands byggja á nýtingu auðlinda, og má þar t.a.m. nefna sjávarútveg, orkuiðnað og nú á síðustu árum ferðaþjónustu. Frá árinu 2000 hefur hlutfall þessa greina af vöruútflutningi verið að meðaltali 78%. Að auki hefur beinn hlutur þeirra í vergri landsframleiðslu numið að meðaltali 16% og hlutfall af vinnumarkaðnum verið 11% á sama tímabili, að ferðaþjónustu frátalinni (Hagstofa Íslands, 2016).

Nú í febrúar voru lögð fram drög að þremur frumvörpum til stjórnskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá Íslands. Eitt af þessum frumvörpum snýr að náttúruauðlindum og er markmið þar að setja löggjafanum skýr mörk er varða nýtingu og ráðstöfun náttúruauðlinda. Í 1. gr. frumvarpsins segir:

      Á eftir 78. gr. stjórnarskrárinnar kemur ný grein, svohljóðandi, og breytist greinatala samkvæmt því:

     Auðlindir náttúru Íslands tilheyra íslensku þjóðinni. Þær ber að nýta á sjálfbæran hátt og til hagsbóta landsmönnum öllum. Ríkið hefur eftirlit og umsjón með meðferð og nýtingu auðlindanna í umboði þjóðarinnar.

     Náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti eru þjóðareign. Enginn getur fengið þessi gæði eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þau eða veðsetja. Handhafar löggjafarvalds og framkvæmdarvalds fara með forsjá og ráðstöfunarrétt þeirra í umboði þjóðarinnar. Að jafnaði skal taka eðlilegt gjald fyrir heimildir til nýtingar auðlinda sem eru í eigu íslenska ríkisins eða þjóðareign. Veiting nýtingarheimilda skal grundvallast á lögum og gætt skal jafnræðis og gagnsæis. Slíkar heimildir leiða aldrei til varanlegs eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindum.

Orðalaginu hér svipar mjög til þess sem stjórnlagaráð setti fram eftir þjóðfund árið 2011. Flestum er ljóst að skýr lög þurfa að gilda um nýtingu náttúruauðlinda hér á landi til að tryggja hag allra landsmanna. En hver er besta leiðin til að tryggja að sem mest verðmæti séu sköpuð úr þeim auðlindum sem við höfum til ráðstöfunar og sem mesta hagsæld fyrir landsmenn? Svarið við þeirri spurningu er nokkuð einföld: Trygg og örugg eignarréttarskipan.

Hvað er svona merkilegt við eignarrétt?

Skilvirkar stofnanir eru undirstaða hvers samfélags, en forsenda þess að slíku fyrirkomulagi sé komið á fót er skýr og trygg eignarréttarskipan. Hagkvæm eignarréttarskipan skapar hvata fyrir einstaklinga til að haga gjörðum sínum þannig að hagur samfélagsins verði hámarkaður (North, 1976).

Eignarréttarskipan má skilja sem mengi af hagrænum og félagslegum samningum sem skilgreina stöðu einstaklinga gagnvart notkun á gæðum. Með öðrum orðum þá hefur eignaréttur áhrif á atferli einstaklinga með því að skapa viðeigandi hvata. Hann afmarkar ákvörðunarvald og leyfilega notkun á gæðum, ákvarðar tímalengd á notkun gæða og skilgreinir framseljanleika eignar og hver nettó ávinningur af notkun hennar er. Eignarréttur skilgreinir kostnað og ávinning af ákvarðanatöku. Hann skilgreinir með öðrum orðum þær breytur sem forsendur ákvarðana nýtingar á gæðum og auðlindum hvíla á (Libecap, 1986).

Eignarréttur vísar því til getu einstaklings til að nýta gæði beint eða óbeint í gegnum viðskipti. Við getum því hugsað um eignarrétt sem notendarétt sem inniheldur einnig rétt til að breyta gæðunum eða eyða, rétt til að afla af þeim tekna og skilgreina notkun annarra yfir þeim og síðast en ekki síst réttin til að flytja eignarhald á gæðunum til annara aðila, með öðrum orðum að selja gæðin (Barzel, 1997, Eggertsson, 1990).

Almennt hefur eigandi hvata til að sjá um eignina sína upp að markaðsvirði hennar en virðið ræðast af framboði og eftirspurn. Samkeppni milli einstaklinga um eignarhald á gæðum leiðir til þess að þeir afli sér upplýsinga um eiginleika gæðanna og hvert raunverulegt virði þeirra er. Sá aðili sem býst við því að gæðin gefi af sér mestu ávöxtun mun eignast þau. Eignarréttur leysir því eitt af hinum efnahagslegu vandamálum heimsins, þ.e. upplýsingar um gæði aðfanga. Með tryggri og skýrri eignaréttarskipan mun samkeppni milli einstaklinga tryggja að gæði fara til þeirra sem munu nýta þau á sem hagkvæmastan hátt og jafnframt tryggja að hagsæld sé hámörkuð (Hayek, 1945).

Upptalningin hér að ofan sýnir hve mikilvægt það er að hafa eignarréttarskipan sem besta. Trygg eignaréttarskipan hefur áhrif á efnahagslega framþróun samfélags með því að skapa hvata sem tryggir að nýting gæða verði hagkvæm.

Þetta gerist helst í gegnum fjórar leiðir: (i) Hver einstaklingur hefur hvata til að taka bæði tillit til ábata og kostnaðar af aðgerðum sínum sem flytjast yfir á samfélagið. Eignarréttur leysir því vandamál neikvæðra ytri áhrifa. (ii) Hvati myndast til að auka fjárfestingar þar sem einstaklingar og fyrirtæki mega búast við að uppskera ávöxtun af fjárfestingum sínum. Þetta leiðir jafnframt til þess að einstaklingar velja þá fjárfestingu sem skilar mestri langtímaávöxtun. (iii) Einstaklingar hafa meiri hvata til að finna nýjar og ódýrari leiðir til að auka framleiðslu og skapa betri vöru. Nýsköpun verður því meiri. Þetta gerist því einstaklingar fá að njóta ávaxta erfiðis síns ef þeim gengur vel, þrátt fyrir að þeir þurfi að bera kostnaðinn ef illa gengur. (iv) Einstaklingar og fyrirtæki nýta fjármagn sitt á sem hagkvæmasta máta. Þetta eykur hreyfanleika eigna í viðskiptum þar sem fjármagn leitar þangað sem ávöxtun þess verður hámörkuð. Ennfremur leiðir góð eignaréttarskipan til þess að hægt sé að veðsetja eignir til að safna fjármunum fyrir aðra fjármálagjörninga (de Soto, 2000 & Locke, 2013).

Tryggir auðlindaákvæðið hagkvæmustu nýtingu auðlinda Íslendinga öllum til hagsbóta?

Ákvæðið er sett fram í góðum tilgangi með það að markmiði að auka hag landsmanna en óvíst er að sú verði niðurstaðan. Í fyrirgreindu frumvarpi segir að náttúruauðlindir Íslands tilheyri íslensku þjóðinni. Þetta er frekar óljóst og líklegt til að valda misskilningi um eignarréttarskipan á auðlindum. Þá segir ennfremur að taka skuli eðlilegt gjald fyrir nýtingu á auðlindum sem varpar frekari óvissu á þá sem fara með eignarhald og nýtingarrétt auðlinda. Ef skilaboðin eru skýr, að auðlindir á Íslandi séu sameign þjóðarinnar, hvetur það þá sem hafa nýtingarrétt á auðlindunum til að hámarka arðinn af henni einungis yfir nýtingartímann en ekki til langs tíma. Þetta kemur niður á sjálfbærri þróun. Í þriðju málsgrein er jafnframt dregið mjög úr gæði eignaréttar hér á landi. Fram kemur að enginn geti fengið varanleg afnot af auðlind og aldrei megi selja þau né veðsetja. Eins og fram hefur komið eru þetta mikilvægir þættir eignarréttar og er því augljóst að með þessu verður nýting auðlinda ekki til þess fallin að tryggja sem mesta hagsæld.

Mikilvægt er að átta sig á því að eignarréttur er samansafn margra eiginleika sem hver um sig hefur áhrif á gæði þess. Hægt er að skipta mikilvægustu eiginleikum eignarréttar í fjórar stoðir, en þær eru: öryggi, aðgangstakmarkandi, varanleiki og framseljanleiki. Með öryggi er vísað til getu eiganda til að standast áskoranir annarra einstaklinga og lögaðila á réttindi hans. Með aðgangstakmörkunum er vísað til getu eiganda til að takmarka aðgang annara aðila að auðlindinni, þ.e. nýta eign sína einn og á þann hátt sem hann kýs. Með varanleika er vísað til þeirra tímalengdar þess sem eigandi getur búist við að halda eignarhaldi. Og að lokum er með framseljanleika vísað til getu einstaklinga til að stunda viðskipti með eignir. Öll takmörkun á eðlilegum markaðsviðskiptum dregur úr hagkvæmni og þ.a.l. velferð (Arnason, 2007).

Þar sem auðlindaákvæðið vegur að öllum þessum stoðum eignarréttarins má ljóst vera að það mun ekki leiða til eignarréttarskipunar sem hvetur til mestrar verðmætasköpunar úr auðlindum okkar. Ennfremur vinnur ákvæðið gegn sjálfbærri þróun.

Hver er afleiðingin?

Hér að neðan verður farið í útleiðslur á áhrifum þess að veikja eignarréttarfyrirkomulagið. Í stuttu máli eru þó áhrifin til lækkunar á landsframleiðslu sem þýðir á mannamáli að við munum öll hafa minna á milli handanna. Kakan sem er til skiptanna minnkar. Þeir lesendur sem hafa ekki hug á að fara með mér í gegnum alla útleiðsluna geta hafið lestur eftir Mynd 1.

Til þess að leiða út afleiðingar af slæmri eignarréttarskipan á velferð er gott að hugleiða eftirfarandi útvíkkað framleiðslufall úr  Solow-líkaninu:

(1) 13084140_1023140251097081_1651904955_n

Breyturnar y, k og l eru framleiðsla, fjármagn og vinnuafl. Hægt er að túlka breytuna a(·)  sem hagkvæmni hagkerfisins og er hún fall af gæðum eignarréttar, θ. Að öðru óbreyttu býr fallið yfir sömu eiginleikum og svonefnd ný-klassísk hagvaxtarlíkön. Hagkvæmnibreytan leikur hér aðalhlutverk við að kanna áhrif eignarréttar á framleiðslu og hagvöxt. Gert er ráð fyrir að fjármagnsstofninn vaxi samkvæmt eftirfarandi diffurjöfnu:

(2) jafna_2

Þar sem i táknar fjárfestingu og δ ávöxtunarstuðull fjármagns. Gert er ráð fyrir að fjárfesting sé fast hlutfall, s, af framleiðslu, þ.e. i = s·y. Jafnvægi, Jafna_3 krefst þess að jafnan y = (δ/s)·k  haldi. Svo að jafnvægi í líkaninu sé stöðugt verður eftirfarandi jafna jafna_4 einnig að halda.

Til að athuga hver áhrif breytinga á gæði eignarréttar eru fyrir hagkerfið er heildar afleiða jöfnu 1 tekin:

(3) jafna_5

Til einföldunar er gert ráð fyrir að breyting á vinnuafli sé fasti, þ.e. dl = 0 . Þetta er ekki lang sótt forsenda, allavega til skamms tíma þar sem það er ólíklegt að vinnuafls breytist mikið á skömmum tíma. Til að sjá hver áhrif verri eignarréttar eru á framleiðslu, y, er  deilt í gegnum jöfnu 3:

(4) jafna_6

Upphafsáhrifum eignarréttarins á framleiðslu er lýst með jafna_7. Þessi áhrif eru svo aukin enn frekar með margfaldaranum jafna_8. Ef hagkerfið er í stöðugu jafnvægi þá mun σ > 1  gilda. Áhrif verri eignarréttar á hagkerfið taka eftirfarandi form. Minni gæði á eignarrétt leiðir til minni hagnaðar á hagkvæmasta framleiðsluferli sem leiðir svo til þess að fjárfesting dregst saman, sem leiðir til enn minni hagnaðar. Þetta ferli heldur áfram þangað til hagkerfið finnur nýtt langtíma jafnvægi, eins og er útskýrt á mynd 1 hér að neðan.

Upphafsjafnvægi á mynd 1 er jafna_9. Upphafsáhrif lægri gæða af eignarrétti færa framleiðsluferilinn niður á við, svo til verður nýr og lægri framleiðsluferill, jafna_10. Skammtímajafnvægið er því jafna_11. Á þessum ferli dregst hagnaður saman og þ.a.l. dregst fjárfesting einnig saman og verður minni en nemur afskriftum fjármagns. Því dregst fjármagnsstofninn saman þangað til nýtt langtíma jafnvægi myndast við jafna_12.

Mynd 1Mynd 1. Hagvaxtar áhrif lægri gæða eignarréttar.

Við sjáum út frá þessu að lakari eignaréttur dregur úr framleiðslu og hagkvæmni í hagkerfinu og leiðir til þess að fjármangsstofn minnkar sem leiðir til minni velferðar. Auk þess er lítið mál að sýna einnig fram á hvernig lakari eignaréttur lækkar raunlaun í hagkerfinu sem er enn önnur vísbending þess hverning velferð dregst saman við innleiðingu þessa frumvarps, en lesandanum verður hinsvegar hlíft við fleiri útleiðslum. Röksemdafærslan er þó einföld. Í eðlilegu markaðshagkerfi eiga raunlaun að vera jöfn jaðarframleiðni vinnuafls. Þegar hagkvæmni hagkerfis dregst saman, til að mynda vegna verri eignaréttar, dregur úr jaðarframleiðni vinnuafls og þ.a.l. dragast raunlaun saman.

Það virðist því nokkuð ljóst að auðlindaákvæði það sem frumvarpið geymir mun draga úr hagsæld hér á landi. Mismunandi fyrirkomulag eignaréttar leiðir til misjafnra hagrænna útkoma. Hagkvæm eignarréttarskipan getur leitt til misskiptingar auðs. Þar af leiðandi er líklegt að slík skipan leiði til bæði ávinnings og kostnaðar til þeirra sem útdeilir réttinum og þeim sem fær réttinn. Þeir sem fá „engin“ jákvæð áhrif af slíkri skipan munu mótmæla og krefjast bóta. Hinsvegar er mikilvægt að átta sig á því að í flestum tilvikum er ekki verið að færa auð í hendur fárra einstaklinga heldur eru einstaklingarnir sem hafa eignaréttin að skapa auðinn.

Einkaeignarréttur sem býr yfir öllum fjórum stoðum eingarréttar hámarkar rentu auðlinda. Allar útfærslur sem draga úr einkaeignarréttindum minnka mögulega rentu sem auðlindin býr yfir. Það er því mikilvægt að hafa í huga hvert markmið með nýtingu auðlinda er. Skynsamlegast væri að hámarka langtíma rentu sem byggir á sjálfbærri nýtingu. Í því samhengi er hollt að rifja upp að sjávarútvegurinn þurfti hér mikla hjálp áður fyrr með tilheyrandi kostnaði fyrir þjóðarbúið, eða þar til núverandi kvótakerfi var komið á.

Núverandi kerfi hefur skilað þjóðinni mikilli hagsæld, en þó er hert deilt um ágæti þess. Í þeirri umræðu hefur mikils misskilnings gætt þar sem því er haldið fram að verið sé að arðræða þjóðina þó að téður arður sé til kominn fyrir tilstilli þeirra sem fara með eignarhald yfir auðlindinni. Færa má rök fyrir því að ekki sé rétt að ætla þjóðinni, í gegnum ríkissjóð, beinar arðgreiðslur af auðlindinni, þar sem hún stundar ekki veiðarnar. Bent hefur verið á að fyrirgreind umræða hafi nú þegar skaðað sjávarútveginn mikið (Heimisson, 2015).

Skipan eignarréttar yfir auðlindum Íslands er vandasamt úrlausnarefni fyrir stjórnmálamenn, þar sem sú skipan sem verður fyrir valinu hámarkar e.t.v. ekki heildarhag þjóðarinnar eins og fyrirgreint auðlindaákvæði. Til dæmis hefur North (1976) bent á að mikil andmæli gegn nýrri og betri eignarréttarskipan í Frakklandi og á Spáni hafi verið ein ástæða þess að þau lönd upplifðu minni hagvöxt á miðöldum en England og Holland á sama tíma.

Ljósmynd eftir Stefán Pálsson.

Ásgeir Friðrik Heimisson

Pistlahöfundur

Ásgeir Friðrik stundar meistaranám í hagfræði við University of Warwick í Bretlandi. Ásgeir Friðrik starfaði áður sem hagfræðingur hjá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands og Samtökum atvinnulífsins, en hann útskrifaðist úr Háskóla Íslands vorið 2015 með BSc í hagfræði. Einnig sinnti hann stundakennslu í hagfræði við HR og HÍ þegar hann starfaði hjá Hagfræðistofnun HÍ. Þá var hann einnig ritstjóri Hjálma, tímarits hagfræðinema við HÍ.