EES – pólitískt eða túlkun á stjórnarskrá

eftir Snorri Sigurðsson

Frá því að umræðan um aðkomu Íslands og EFTA ríkjanna að innri markaði ESB í gegnum milliríkjasamning kenndan við Evrópska efnahagssvæðið hófst hefur tónninn oft á tíðum verið á þá leið að Ísland sé að semja frá sér fullveldið sem barist var fyrir áratugum og jafnvel öldum saman. Íslendingar búa yfir mikilli þjóðerniskennd sem birtist, í þessu tilviki, í tregðu að láta af hendi sjálfsákvörðunarrétt yfir afmörkuðum hagsmunum landsins til yfirþjóðlegra stofnana. Þetta kom skýrt fram í ræðu Steingríms Hermannssonar, þáverandi forsætisráðherra, sem hann hélt á leiðtogafundi EFTA-rikjanna í Ósló 1989. Í ræðunni kom m.a. fram ,,að full aðild að Evrópubandalaginu væri ekki í myndinni fyrir Ísland. Ísland myndi aldrei gefa sig á vald yfirþjóðlegra stofnana og afsala þannig fullveldinu eða rétti til þess að taka eigin nauðsynlegar ákvarðanir til að tryggja afkomu og sjálfstæði.”

Reglulega skýtur upp kollinum umræðan um EES og fullveldið og því haldið fram að „fullveldisafsal“ samkvæmt EES-samningum sé í raun meira en fælist í inngöngu í ESB. Röksemdirnar hafa verið þær sömu í meira en 20 ár, þ.e. fullveldisafsalið felist í því að möguleikar Íslands til að hafa áhrif á efni löggjafar sem ríkið hefur skuldbundið sig til að fella í landsrétt sinn, með atbeina Alþingis eða framkvæmdarvaldsins, séu mjög takmarkaðir.

 

Hvað þýðir eiginlega „fullveldi?“

Kjarni fullveldishugtaksins er líklega flestum ljós, en það er réttur þjóðar til að ráða eigin innri málefnum innan lögsögu sinnar án afskipta annarra þjóða eða alþjóðastofnana. Um nánara inntak fullveldishugtaksins er þó lítil samstaða að öðru leyti. Umræðan um fullveldi er oft gildishlaðin og stundum látið að því liggja að sérhver meint skerðing eða takmörkun fullveldis sé óæskileg í sjálfu sér.

Var Ísland t.d. fullvalda þegar það leitaði á náðir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og varð að lúta skilyrðum hans um stjórn efnahagsmála? Ef ekki, fékk þá landið fullveldið aftur þegar fulltrúar sjóðsins fór úr landi? Og ef þetta var skerðing á fullveldi, var þá hægt að gera þetta að óbreyttri stjórnarskrá? Svörin við þessum spurningum verða ólík eftir því hvort við ræðum málið frá lögfræðilegu eða pólitísku sjónarhorni, en þá ráðast svörin af því hvort sá sem fyrir svörum verður er í stjórn eða stjórnarandstöðu. Sem dæmi má nefna þá er 1. desember 1918 í sögubókunum sagður vera fullveldisdagurinn. Staðreyndin var þó sú að þjóðhöfðingi Íslands var ekki forseti, heldur danskur kóngur, Danir fóru með utanríkismál Íslands og Hæstiréttur Danmerkur fór með æðsta dómsvald í landinu næstu 2 ár.

 

Óskráð meginregla um framsal ríkisvalds

Í framkvæmd hafa þróast meginreglur, á grundvelli venjuréttar, sem ekki eru sérstaklega tilgreindar eða útfærðar í stjórnarskrá en teljast óumdeilanlega venjuhelgaðar stjórnskipunarreglur, jafnréttháar ákvæðum stjórnarskrárinnar. Því hefur þannig verið haldið fram að slík venjuhelguð regla gildi um framsal ríkisvalds í íslenskum rétti. Reglunni hefur verið lýst þannig að hún heimili framsal ríkisvalds upp að vissu marki ,,sé framsalið afmarkað, takmarkað og ekki verulega íþyngjandi“. Þetta er bæði umdeilt og er reglan augljóslega mjög matskennd, en á þessu var byggt þegar EES samningurinn var samþykktur og þótti meirihluta á Alþingi engin ástæða til að bæta við ákvæði í stjórnarskrána um framsal ríkisvalds eins og talið var nauðsynlegt í allflestum Evrópulöndum, þ.á.m. Danmörku og Noregi.

 

Möguleg innleiðing reglugerða um eftirlit ESB á fjármálamörkuðum í EES.

Eftir fjármálakreppuna sem skall á árið 2008 leitaðist ESB eftir því að reyna að koma í veg fyrir að slíkt kæmi fyrir aftur og leita svara við ástæðum hennar. Hópur sérfræðinga á vegum ESB komst m.a. að þeirri niðurstöðu að fjármálaeftirliti landanna hefði verið mjög ábótavant. Samkvæmt þeim hefði skort á samstarf og samhæfingu og lagði í því skyni til að stofnaðar yrðu þrjár miðlægar eftirlitsstofnanir á vegum ESB sem myndu sinna ákveðnu eftirliti með fjármálamörkuðum sambandsins. Í nokkur ár hefur nú staðið yfir innleiðing á þessum reglugerðum og miðlægu eftirliti ESB í EES samninginn. Við það heyrðust háar gagnrýnisraddir í þá átt að um alltof víðtækt framsal á ríkisvaldi væri að ræða. Álitsgerðir hafa verið skrifaðar af helstu fræðimönnum landsins á sviði stjórnskipunarréttar og virðast þeir vera á báðum áttum um þanþol 2. gr. stjórnarskrárinnar varðandi þessar reglugerðir.

 

Fljótfærni í pólitík

Hvað er til ráða ef svo ólíklega vill til að reglugerðirnar einfaldlega samrýmist ekki stjórnarskránni? Mikill pólitískur þrýstingur myndast ef það verður niðurstaðan vegna þess hvernig farið var að upphaflega við samþykkt EES. Ísland er í raun í vonlausri stöðu. Í fyrsta lagi erum við orðin háð EES. Í öðru lagi höfum við ekki stjórnarskrárákvæði til að ganga í ESB, höfum við áhuga á því, og þannig hafa einhver áhrif á löggjöfina. Í þriðja lagi er enginn flokkur í ríkisstjórn sem vill rjúfa þing til að boða til kosninga til að bæta slíku ákvæði inn, gerist það nauðsynlegt. Til að bæta gráu ofan á svart þá verðum við í fjórða lagi skaðabótaskyld ef við innleiðum ekki reglugerðirnar sem fer svo aftur í hring að fyrsta atriðinu að við erum háð viðskiptum við ESB í gegnum EES.

Ég velti fyrir mér hvort ekki hefði verið eðlilegra að hugsa aðeins lengra fram í tímann heldur en gert var þegar samningurinn var samþykktur og gera hlutina vel með setningu ákvæðis um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í stjórnarskránna. Lærum í það minnsta af mistökunum og hugsum lengra en næsta kjörtímabil.

Snorri Sigurðsson

Pistlahöfundur

Snorri er lögfræðingur frá Háskóla Íslands. Hann var gjaldkeri Orators, félags laganema við Háskóla Íslands, í stjórn Vöku, sat í Umhverfis- og samgöngunefnd Stúdentaráðs Háskóla Íslands auk þess að vera varamaður Vöku í Stúdentaráði. Skrif Snorra í Rómi snúa aðallega að lögfræði og öðru henni tengdu.